Fagpressenytt

Barnevernet har fått kritikk for manglende samarbeid med andre tjenester. I denne artikkelen viser vi imidlertid at de kommunale barnevernstjenestene har et omfattende og formalisert samarbeid med andre tjenester. Artikkelen viser både hvem barnevernet inngår i formaliserte samarbeid med, og hvordan deltakelse i formaliserte samarbeidsnettverk begrunnes av lokale barnevernsledere. Ved å bruke Huxley og Vangens (2005) teorier om formål med samarbeid, drøfter vi hvordan lokale barnevernledere begrunner sin deltakelse i formaliserte samarbeidsnettverk. Barnevernet begrunner sin deltakelse i nettverkene først og fremst med behovet for å få inn bekymringsmeldinger tidligere, noe som også gjenspeiles i hvem de kommunale barnevernstjenestene inngår i formaliserte samarbeidsnettverk med. Dette må også ses i sammenheng med barnevernlovens bestemmelser om samarbeid, som begrenser barnevernets samarbeidsplikt til det som tjener løsningen av deres egne lovpålagte oppgaver. Vi spør om dette kan bidra til å underbygge en instrumentell samarbeidspraksis som vedlikeholder andre instansers mistillit til barnevernet.

M
angelfullt samarbeid mellom lokale barnevernstjenester og andre tjenesteytende instanser er et problem som med ujevne mellomrom er løftet fram av både myndigheter (NOU 2017: 12; NOU 2016:16, NOU 2009: 22), forskere og ulike interesseorganisasjoner. Tidligere forskning har blant annet pekt på en del av de barrierer som vanskeliggjør gode lokale samarbeid mellom barnevern og andre tjenester (Baklien, 2009; Fossum, Lauritzen, Vis, Ottosen & Rustad 2015; Moe 2015; Oterholm, 2015; Aamodt 2012). Willumsen (2008) hevder at samarbeid rundt barn og unge i Norge blant annet preges av ansvarsgruppemøter som er lite forpliktende for de involverte fordi det finnes få avtaler mellom instansene, altså at samarbeidet er lite formalisert. Forskningen sier likevel lite om hva som faktisk finnes av formalisert samarbeid og om hvordan dette samarbeidet erfares og begrunnes av barnevernstjenesten. Artikkelens to problemstillinger er derfor: Hvilke tjenester inngår barnevernet i formaliserte samarbeid med? og Hvilke mål har barnevernstjenesten med å inngå i formaliserte samarbeid med andre tjenester, og hvordan begrunnes disse målene?
Artikkelen er basert på en kartleggende intervjuundersøkelse av de kommunale barnevernstjenestenes formaliserte samarbeid med andre lokale instanser i Nordland fylke. Undersøkelsen avdekker et relativt omfattende formalisert samarbeid rundt de lokale barnevernstjenestene. Samtidig identifiseres noen interessante mønstre i barnevernsledernes motivasjoner for å inngå i slike samarbeid, som kan være av betydning for hvordan disse samarbeidene oppleves og lykkes.

Bakgrunn og tidligere forskning
Behovet for god samhandling lokalt rundt utsatte barn og unge er godt dokumentert. Særlig peker litteraturen på at det er nødvendig med mer sømløs samhandling mellom de ulike aktørene i det sektordelte hjelpeapparatet for å ivareta barn og unge som har behov for bistand fra ulike tjenester (Lo, Olsen & Anvik, 2016; Fossum et al., 2015). For å ivareta ettervern og overgangen til voksenlivet, trengs det også tettere samhandling mellom barnevernet og de velferdstjenestene som ikke primært er rettet mot barn, særlig Nav (Bakketeig & Backe-Hansen, 2008; Bratterud & Storhaug, 2008; Breimo, Sandvin & Thommesen, 2015; Storø, 2008). Forskningen peker imidlertid på en del barrierer for å få til godt samarbeid mellom barnevernet og andre kommunale instanser lokalt. Baklien (2009) viser for eksempel at det mellom skole/barnehage og barnevernet ofte er mangel på ressurser til samarbeid, at taushetsplikten skaper begrensninger, og at mistillit mellom aktører vanskeliggjør samarbeid. Fossum et al. (2015) er inne på noe av det samme om samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge.
Aamodt (2012) finner i sin studie av samarbeidet mellom barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) og barnevernet at aktørene ofte handler intuitivt og regelbundet på samme tid, noe som gjør at nye samarbeidsstrukturer mellom etatene sjelden oppstår. Videre peker hun på manglende gjensidig anerkjennelse mellom aktørene, noe som kan oppfattes truende av de involverte. Moe (2015) finner i sin studie av samarbeid mellom barnehager og barnevernstjenesten at informantene etterlyser bedre struktur for samarbeid, altså et system for felles kompetanseutvikling og samarbeid. Oterholm (2015) hevder i sin avhandling at sosialarbeidere i Nav og sosialarbeidere i barnevernet handler ut fra ulike institusjonelle logikker. Mens barnevernet handler ut fra et foreldrelignende organiserende prinsipp, handler Nav ut fra en logikk basert på sikkerhetsnettstenkning. I tillegg hevder hun at barnevernet er nærmere en privat logikk, som vektlegger fleksibilitet, hensynet til den enkelte, den konkrete andre og ungdommens tilhørighet til sentrale omsorgspersoner. Nav derimot handler i større grad ut fra en offentlig logikk med vektlegging av organisatoriske og forvaltningsmessige forhold og hensyn til den generaliserte andre. I barnevernlovens paragraf 3-2 (1992) står det at:
«Barnevernstjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer. Barnevernstjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet.» Selv om det opp gjennom årene har vært et politisk trykk på å forbedre samarbeidet, gir lovverket få rammer for samarbeidet mellom barnevernstjenesten og andre instanser, eller foreslår organisatoriske løsninger som kunne hjulpet til å formalisere samarbeidet. Willumsen (2008) mener derfor at barnevernloven hindrer et tettere og mer formalisert samarbeid mellom ulike instanser. Hun mener dessuten at det i barnevernet blir et lederansvar å legge til rette for samarbeid med andre instanser da lovverket fokuserer på samarbeid mellom tjenesteytere (interpersonal) og ikke mellom organisasjoner (interorganizational) (Willumsen, 2006).
Fokuset på mer formalisert nettverkssamarbeid er ikke unikt for norsk barnevern. Som flere har påpekt, har interorganisatoriske nettverk blitt et stadig mer utbredt virkemiddel i den offentlige tjenesteytingen også internasjonalt (Turrini, Cristofoli, Frosin & Nasi, 2010). I litteraturen om offentlig styring har denne utviklingen blitt knyttet til større samfunnsmessige endringer, hvor økt fragmentering, økt kompleksitet og flere gjenstridige problemstillinger (wicked problems) har ført til nye behov for samarbeid og koordinering (Røiseland & Vabo, 2012; Torfing, Peters, Pierre & Sørensen, 2012). Således fremheves gjerne nettverk som et egnet virkemiddel for å få til nødvendig koordinering, kunnskapsdeling og innovasjon rundt gjenstridige problemstillinger, som i sum skal kunne føre til både bedre kvalitet og større effektivitet i tjenesteytingen (Hartley, Sørensen & Torfing, 2013; Turrini et al., 2010; Willumsen, 2008). Studier viser imidlertid at formaliserte samarbeid og tjenesteytende nettverk ikke alltid får slike positive utfall (e.g. Davies & Spicer, 2015; Torfing et al., 2012). Samarbeid er ofte en svært ressurskrevende aktivitet, og det hevdes at transaksjonskostnadene i mange tilfeller overgår de potensielle gevinstene (Huxham & Vangen, 2005). Empiriske studier har også demonstrert hvordan profesjonshierarkier og motstridende styringsstrukturer kan undergrave samarbeidsløsninger (Addicott et al., 2007). I litteraturen om samarbeidsdrevet innovasjon identifiseres også flere andre situasjoner som vanskeliggjør problemløsning gjennom samarbeid. Blant annet fremheves kontekster preget av konfidensialitet og hemmelighold, høyt konfliktnivå og betydelige maktforskjeller mellom nøkkelaktører (Hartley et al., 2013). Majumdar (2006) påpeker at usikkerhet rundt hva resultatet av et samarbeid vil innebære for den enkelte aktør kan være noe som hindrer vellykket samarbeid . Det er rimelig å anta at mange av disse barrierene vil kunne være gjeldende også for de lokale samarbeidene rundt barnevernstjenestene som er gjenstand for vår studie. Som Ansell og Gash (2008) påpeker, er imidlertid mange av disse barrierene overkommelige. I sin omfattende litteraturstudie av intersektorielle samarbeid finner de at særlig opplevelsen av gjensidig avhengighet er en avgjørende faktor for å lykkes, også i kontekster som preges av omfattende konflikter og mistillit.
I denne artikkelen ser vi på i hvilken grad kommuner har etablert formaliserte, interorganisatoriske samarbeidsnettverk innen barnevernsfeltet. Med formaliserte nettverk mener vi samarbeidsformer hvor to eller flere tjenester kommer sammen i faste og regelmessige møter, i fora som gjerne har et navn. Ansvarsgrupper og andre former for ad-hoc- pregede samarbeid fra sak til sak er dermed ikke et tema for denne studien, og heller ikke det spontane, uformelle samarbeidet som det ifølge våre informanter finnes en hel del av i de mange små kommunene i fylket. Selv om det som vist ovenfor er forsket en god del på samarbeid mellom barnevern og andre instanser, finner vi ikke at det er gjort systematiske kartlegginger av hva som finnes av slikt formalisert samarbeid rundt om i kommunene. Vi finner heller ikke forskning om hva som faktisk er formålet med å delta i slike samarbeidsnettverk sett fra de kommunale barnevernstjenestenes side, eller hva dette kan bety for samarbeidet.
Vi har i denne studien derfor, ved å bruke Nordland fylke som case, kartlagt hva som finnes av formaliserte samarbeidsnettverk mellom de kommunale barnevernstjenestene og andre instanser og sett på hvordan barnevernstjenesten