Fontene forskning
11.12.2018
I denne artikkelen undersøker vi i hvilken grad personer med psykisk utviklingshemming deltar i ordinært arbeids- og samfunnsliv over 20 år etter ansvarsreformen og om arbeidslinja gjelder også for utviklingshemmede. Vi undersøker om virkemiddelbruken er rettet mot arbeid, ved å se på utviklingshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet.
... Vi ser på hvilke arbeidsmarkedstiltak de mottar ved å sammenstille diagnosedata fra Nav og forløpsdatabasen for Trygd (FD-Trygd). Resultatene viser at personer med utviklingshemming er i utkanten av alt arbeidsliv, både ordinært og skjermet. Unge personer med utviklingshemming havner i en fasttrack utenom arbeidsevnevurdering og over til uførestatistikken og til kommunal omsorg. Vi ser lite spor av arbeidslinja for denne gruppa. I artikkel 27 i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) (FN, 2008) fastslås det at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til arbeid på lik linje med andre. I Norges første rapport til FN om Norges implementering av konvensjonen understrekes det at personer med utviklingshemming har rett på arbeid på lik linje med andre. De som ikke kan jobbe i det ordinære arbeidsliv, skal få tilbud om tilrettelagt arbeid (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2015:73, avsnitt 257). I Velferdsmeldingen (Sosial- og helsedepartementet, 1995, s 89) står det «Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger - enkeltvis og samlet - utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle». Arbeidslinja har både et økonomisk og inkluderende perspektiv. Det er billigere for samfunnet at flest mulig i yrkesaktiv alder forsørges gjennom arbeidsdeltakelse heller enn trygd, samtidig som arbeidsdeltakelse er en «sentral inngangsport til fellesskap og deltakelse i samfunnet» (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2013, s. 54). Dette gjelder for personer med utviklingshemming som for alle andre.
Problemstillingen i denne artikkelen er i hvilken grad en har lykkes med å inkludere utviklingshemmede i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak over 20 år etter reformen for personer med utviklingshemming (Ansvarsreformen) og i hvilken grad arbeidslinja blir fulgt for utviklingshemmede personer i yrkesaktiv alder?
NOU 2016:17 På lik linje problematiserer hva «arbeid» innebærer for personer med utviklingshemming. Utvalget bak utredningen konkluderer med at det ikke er relevant å knytte begrepet til ordinær lønn (NOU 2016:17, s. 72). Utvalget mener begrepet arbeid for utviklingshemmede bør knyttes til aktivitetens kvaliteter, og de definerer arbeid som sosialt nyttig og verdiskapende aktivitet. Videre skal aktiviteten være knyttet til produksjon av varer og tjenester (NOU 2016:17, s. 72). Dette inkluderer ifølge utvalget ordinært arbeid uten støtte fra Nav, arbeidsrettede (tidsbegrensede) tiltak med mål om å komme i ordinært arbeid og varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller varig subsidiert arbeid. Denne definisjonen innebærer at arbeid inkluderer både aktiviteter der personen er ansatt og bidrar til produksjon av varer og tjenester og aktiviteter med mål om å komme i slikt arbeid.
Ved gjennomføringen av Ansvarsreformen var normalisering hovedtanken for personer med psykisk utviklingshemming (Sosialdepartementet, 1990). Målet var å oppheve særomsorgen og tilrettelegge arbeid slik at personer med psykisk utviklingshemming kunne delta i ordinært arbeids- og samfunnsliv. Nødvendig hjelp skulle gis innenfor de ordinære tjenestene, deriblant sysselsettingstilbud. Stortingsmelding nr. 67 (Sosialdepartementet, 1987) og Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) var med på å synliggjøre arbeidsmarkedsmyndighetens rolle overfor psykisk utviklingshemmede. De slo fast at det skulle arbeides mot størst mulig grad av integrering i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak. Dette inkluderte både å tilrettelegge forholdene for utviklingshemmede på det ordinære arbeidsmarkedet, og å skape ulike former for varig tilrettelagte arbeidsplasser (Söderström & Tøssebro, 2011). Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) understreket at ved planlegging av tiltakstype måtte en både ta hensyn til variasjon i behov, evner og muligheter hos personene med utviklingshemming, og til arbeidsmarkedet. I meldingen tok en til orde for å satse på ulike individuelle tilrettelagte arbeidsplasser i ordinært arbeidsliv, basert på en kombinasjon av trygdeytelser og tilskudd til arbeidsgiver og ikke ensidig kalkulere med utbygging av verna arbeidsplasser (Varig tilrettelagt arbeid (VTA), tidligere ASV/ASVO).
Imidlertid er det indikasjoner på en negativ utvikling i utviklingshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet. Söderstrøm og Tøssebro (2011) viser at andelen utviklingshemmede som ikke har noen dagaktivitet har økt, arbeidsmarkedsetatens rolle reduseres og kommunale tiltak dreies fra produksjon over mot aktivisering, eller ingenting. Også Engeland og Langballe (2017) gjør funn som tyder på at antallet utviklingshemmede uten dagaktivitet har økt. Sam-tidig har det vært en markant vekst i andelen 18- til 19- åringer som mottar uføretrygd, hvor den største gruppa av disse er utviklingshemmede. Brage og Thune (2015) og flere rapporterer om at det er for få varig tilrettelagte arbeidsplasser, samt om både ventetid for å få VTA-plass og om at det er for få VTA-plasser for utviklingshemmede (Mandal, 2008; Reinertsen, 2012; Spjelkavik, Børing, Frøyland & Skarpaas, 2012). Noe av forklaringen er at det har blitt større konkurranse fra andre grupper om deltakelse i VTA. I tillegg er det manglende gjennomstrømming og få deltakere som går fra skjermet eller ordinær VTA til arbeid i ordinært arbeidsliv (NOU 2016:17). Dette medfører at det er vanskelig å komme inn i tiltaket og at VTA i begrenset grad er et virkemiddel for kvalifisering til ordinært arbeidsliv.
Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er regulert i Tiltaksforskriften (2015). VTA har som formål å gi tiltaksdeltakeren arbeid for å utvikle ressurser gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver. Tiltaket er rettet mot personer som mottar eller i nær framtid ventes å få innvilget uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle. Tiltaksdeltakeren skal være fast ansatt i virksomheten og motta uførepensjon, og det er derfor ikke krav til at det skal utbetales lønn. Det har vært en økning av VTA-plasser fra ca. 6000 i 2000 til nærmere 9500 ved utgangen av 2014 (NOU 2016:17). Samtidig har antall utviklingshemmede deltakere økt fra 2699 i 2006 til 3274 i 2012 (NOU 2016:17). Regnet ut fra disse tallene er dermed rundt 35 prosent av deltakere i VTA utviklingshemmede. Denne andelen var 71 prosent i 1994 (Reinertsen, 2012).
Annen forskning
Det er nylig gjort to undersøkelser som omhandler mange av de samme temaene som vi belyser i denne artikkelen. Proba samfunnsanalyse (2016) fant at 3546 av 14255 personer med utviklingshemming (25 prosent) hadde arbeidsretta tiltak fra Nav. Proba gjennomførte videre en analyse av tiltaksbruk for personer med utviklingshemming og fant at nærmere 90 prosent av utviklingshemmede på tiltak var i VTA i tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift. For VTA i skjermet bedrift viser tabell 6 at alderssammensetningen er annerledes enn i øvrige tiltak. Relativt sett er det færrest i den yngste og eldste arbeidsgruppa. Det er ingen kjønnsforskjeller i de yngste aldersgruppene, mens det er flere menn enn kvinner som er i varig tilrettelagt arbeid i aldersgruppa 46-55 år (23,3% vs. 18,3%; pÅrsaken til at det er færre yngre som har VTA i skjermet bedrift kan være at noen fremdeles er i videregående skole, i arbeidsavklaring eller på ulike venteordninger. En annen forklaring kan være at det er vanskeligere enn tidligere å få VTA plass, men vi har ikke grunnlag til å trekke den konklusjonen ut fra de tallene som presenteres her.
Videre viser tabell 6 at det er 537 personer med utviklingshemming som er registrert å ha nedsatt arbeidsevne og som venter på plan, oppfølgingsvedtak eller tiltak. Det er flest personer i den yngste aldersgruppa som er på en venteordning. Det er skjerma virksomheter og litt under 10 prosent var i VTA i ordinære bedrifter. Probas analyser inkluderer imidlertid kun tiltak og sier ingenting hvorvidt personer med utviklingshemming har et arbeidsforhold utover tiltak. Dessuten opererte Proba (2016) med en snever gruppe med utviklingshemming basert kun på diagnosene psykisk utviklingshemming (ICD; F70-F79) og kromosonavvik (ICD 10; Q9099), samt at disse har uføretrygd og eller arbeidsavklaringspenger (AAP). Dette medfører at en mister personer med gjennomgripende utviklingsforstyrrelser eller blandede utviklingsforstyrrelser, samt eventuelle personer, sannsynligvis yngre, som mottar andre trygder enn uføretrygd eller AAP. Engeland og Langballe (2017) analyserte hvor mange voksne utviklingshemmede som er i jobb og hvor mange som mangler tilbud, basert på en bredere avgrensing av hvem som er utviklingshemmede enn Proba, men de har bare inkludert personer med uføretrygd. Det ekskluderer eventuelle personer som har et arbeidsforhold uten uføretrygd, samt yngre personer som ennå ikke har havnet i uførestatistikken eller som har andre stønader som eksempelvis AAP.
I artikkelen vil vi se nærmere på deltakelse i ordinært arbeidsliv og i ulike tiltak knyttet til arbeidsdeltakelse, på et bredere utvalg av utviklingshemmede enn Proba (2016) og Engeland og Langballe (2017) baserer sine tall på. Vår strategi er å gå bredt ut og identifisere alle som mottar enten grunnstønad, hjelpestønad, AAP eller uførepensjon på bakgrunn av vårt inklusjonskriterium; utviklingshemming. Dette har medført at vi identifiserte en større andel og flere yngre personer med utviklingshemming enn de to nevnte undersøkelsene.
Metode
Vårt datagrunnlag
Utviklingshemming er en type kognitiv vanske som viser seg tidlig i livet og som særlig er knyt
Les opprinnelig artikkelProblemstillingen i denne artikkelen er i hvilken grad en har lykkes med å inkludere utviklingshemmede i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak over 20 år etter reformen for personer med utviklingshemming (Ansvarsreformen) og i hvilken grad arbeidslinja blir fulgt for utviklingshemmede personer i yrkesaktiv alder?
NOU 2016:17 På lik linje problematiserer hva «arbeid» innebærer for personer med utviklingshemming. Utvalget bak utredningen konkluderer med at det ikke er relevant å knytte begrepet til ordinær lønn (NOU 2016:17, s. 72). Utvalget mener begrepet arbeid for utviklingshemmede bør knyttes til aktivitetens kvaliteter, og de definerer arbeid som sosialt nyttig og verdiskapende aktivitet. Videre skal aktiviteten være knyttet til produksjon av varer og tjenester (NOU 2016:17, s. 72). Dette inkluderer ifølge utvalget ordinært arbeid uten støtte fra Nav, arbeidsrettede (tidsbegrensede) tiltak med mål om å komme i ordinært arbeid og varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller varig subsidiert arbeid. Denne definisjonen innebærer at arbeid inkluderer både aktiviteter der personen er ansatt og bidrar til produksjon av varer og tjenester og aktiviteter med mål om å komme i slikt arbeid.
Ved gjennomføringen av Ansvarsreformen var normalisering hovedtanken for personer med psykisk utviklingshemming (Sosialdepartementet, 1990). Målet var å oppheve særomsorgen og tilrettelegge arbeid slik at personer med psykisk utviklingshemming kunne delta i ordinært arbeids- og samfunnsliv. Nødvendig hjelp skulle gis innenfor de ordinære tjenestene, deriblant sysselsettingstilbud. Stortingsmelding nr. 67 (Sosialdepartementet, 1987) og Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) var med på å synliggjøre arbeidsmarkedsmyndighetens rolle overfor psykisk utviklingshemmede. De slo fast at det skulle arbeides mot størst mulig grad av integrering i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak. Dette inkluderte både å tilrettelegge forholdene for utviklingshemmede på det ordinære arbeidsmarkedet, og å skape ulike former for varig tilrettelagte arbeidsplasser (Söderström & Tøssebro, 2011). Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) understreket at ved planlegging av tiltakstype måtte en både ta hensyn til variasjon i behov, evner og muligheter hos personene med utviklingshemming, og til arbeidsmarkedet. I meldingen tok en til orde for å satse på ulike individuelle tilrettelagte arbeidsplasser i ordinært arbeidsliv, basert på en kombinasjon av trygdeytelser og tilskudd til arbeidsgiver og ikke ensidig kalkulere med utbygging av verna arbeidsplasser (Varig tilrettelagt arbeid (VTA), tidligere ASV/ASVO).
Imidlertid er det indikasjoner på en negativ utvikling i utviklingshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet. Söderstrøm og Tøssebro (2011) viser at andelen utviklingshemmede som ikke har noen dagaktivitet har økt, arbeidsmarkedsetatens rolle reduseres og kommunale tiltak dreies fra produksjon over mot aktivisering, eller ingenting. Også Engeland og Langballe (2017) gjør funn som tyder på at antallet utviklingshemmede uten dagaktivitet har økt. Sam-tidig har det vært en markant vekst i andelen 18- til 19- åringer som mottar uføretrygd, hvor den største gruppa av disse er utviklingshemmede. Brage og Thune (2015) og flere rapporterer om at det er for få varig tilrettelagte arbeidsplasser, samt om både ventetid for å få VTA-plass og om at det er for få VTA-plasser for utviklingshemmede (Mandal, 2008; Reinertsen, 2012; Spjelkavik, Børing, Frøyland & Skarpaas, 2012). Noe av forklaringen er at det har blitt større konkurranse fra andre grupper om deltakelse i VTA. I tillegg er det manglende gjennomstrømming og få deltakere som går fra skjermet eller ordinær VTA til arbeid i ordinært arbeidsliv (NOU 2016:17). Dette medfører at det er vanskelig å komme inn i tiltaket og at VTA i begrenset grad er et virkemiddel for kvalifisering til ordinært arbeidsliv.
Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er regulert i Tiltaksforskriften (2015). VTA har som formål å gi tiltaksdeltakeren arbeid for å utvikle ressurser gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver. Tiltaket er rettet mot personer som mottar eller i nær framtid ventes å få innvilget uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle. Tiltaksdeltakeren skal være fast ansatt i virksomheten og motta uførepensjon, og det er derfor ikke krav til at det skal utbetales lønn. Det har vært en økning av VTA-plasser fra ca. 6000 i 2000 til nærmere 9500 ved utgangen av 2014 (NOU 2016:17). Samtidig har antall utviklingshemmede deltakere økt fra 2699 i 2006 til 3274 i 2012 (NOU 2016:17). Regnet ut fra disse tallene er dermed rundt 35 prosent av deltakere i VTA utviklingshemmede. Denne andelen var 71 prosent i 1994 (Reinertsen, 2012).
Annen forskning
Det er nylig gjort to undersøkelser som omhandler mange av de samme temaene som vi belyser i denne artikkelen. Proba samfunnsanalyse (2016) fant at 3546 av 14255 personer med utviklingshemming (25 prosent) hadde arbeidsretta tiltak fra Nav. Proba gjennomførte videre en analyse av tiltaksbruk for personer med utviklingshemming og fant at nærmere 90 prosent av utviklingshemmede på tiltak var i VTA i tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift. For VTA i skjermet bedrift viser tabell 6 at alderssammensetningen er annerledes enn i øvrige tiltak. Relativt sett er det færrest i den yngste og eldste arbeidsgruppa. Det er ingen kjønnsforskjeller i de yngste aldersgruppene, mens det er flere menn enn kvinner som er i varig tilrettelagt arbeid i aldersgruppa 46-55 år (23,3% vs. 18,3%; pÅrsaken til at det er færre yngre som har VTA i skjermet bedrift kan være at noen fremdeles er i videregående skole, i arbeidsavklaring eller på ulike venteordninger. En annen forklaring kan være at det er vanskeligere enn tidligere å få VTA plass, men vi har ikke grunnlag til å trekke den konklusjonen ut fra de tallene som presenteres her.
Videre viser tabell 6 at det er 537 personer med utviklingshemming som er registrert å ha nedsatt arbeidsevne og som venter på plan, oppfølgingsvedtak eller tiltak. Det er flest personer i den yngste aldersgruppa som er på en venteordning. Det er skjerma virksomheter og litt under 10 prosent var i VTA i ordinære bedrifter. Probas analyser inkluderer imidlertid kun tiltak og sier ingenting hvorvidt personer med utviklingshemming har et arbeidsforhold utover tiltak. Dessuten opererte Proba (2016) med en snever gruppe med utviklingshemming basert kun på diagnosene psykisk utviklingshemming (ICD; F70-F79) og kromosonavvik (ICD 10; Q9099), samt at disse har uføretrygd og eller arbeidsavklaringspenger (AAP). Dette medfører at en mister personer med gjennomgripende utviklingsforstyrrelser eller blandede utviklingsforstyrrelser, samt eventuelle personer, sannsynligvis yngre, som mottar andre trygder enn uføretrygd eller AAP. Engeland og Langballe (2017) analyserte hvor mange voksne utviklingshemmede som er i jobb og hvor mange som mangler tilbud, basert på en bredere avgrensing av hvem som er utviklingshemmede enn Proba, men de har bare inkludert personer med uføretrygd. Det ekskluderer eventuelle personer som har et arbeidsforhold uten uføretrygd, samt yngre personer som ennå ikke har havnet i uførestatistikken eller som har andre stønader som eksempelvis AAP.
I artikkelen vil vi se nærmere på deltakelse i ordinært arbeidsliv og i ulike tiltak knyttet til arbeidsdeltakelse, på et bredere utvalg av utviklingshemmede enn Proba (2016) og Engeland og Langballe (2017) baserer sine tall på. Vår strategi er å gå bredt ut og identifisere alle som mottar enten grunnstønad, hjelpestønad, AAP eller uførepensjon på bakgrunn av vårt inklusjonskriterium; utviklingshemming. Dette har medført at vi identifiserte en større andel og flere yngre personer med utviklingshemming enn de to nevnte undersøkelsene.
Metode
Vårt datagrunnlag
Utviklingshemming er en type kognitiv vanske som viser seg tidlig i livet og som særlig er knyt
