Illustrasjon: Eldbjørg Ribe
Arbeidsmarkedstiltak i Nav er sentrale virkemidler i den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Hovedmålet er å tilrettelegge for et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og et inkluderende arbeidsliv (regjeringen.no). Utover ordinære tilbud om hjelp og veiledning til jobbsøking, kan Nav tilby arbeidsrettede tiltak når ordinære tilbud ikke er tilstrekkelig for målet om arbeid (NOU 2012: 6). Tiltaksapparatet omfatter blant annet utdannings- og opplæringstiltak, arbeidstrenings- og kvalifiseringstiltak, samt ulike former for tilretteleggings- og oppfølgingstiltak. Tiltaket bør vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal få eller beholde arbeid (Tiltaksforskriften, 2015). Riksrevisjonen fastslår at Nav kan bruke og forvalte arbeidsmarkedstiltakene på en mer målrettet måte med tanke på å realisere det velferdspolitiske målet om å inkludere flest mulig i ordinært arbeidsliv. Dette på bakgrunn av at mange ikke kommer i jobb etter endt tiltak (Riksrevisjonen, 2017-2018).
Unge under 30 år som er eller står i fare for å stå utenfor arbeidslivet er en særlig prioritert gruppe som frem til 1. januar 2017 var regulert av aldersbestemte politiske garantiordninger. Endringene fra 2017 har til hensikt å garantere alle unge under 30 år rask hjelp til å komme i arbeid eller skole. Dette gjennom å styrke velferdsforvaltningens kapasitet til å drive forsterket oppfølging av unge som ikke er i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet (Arbeids- og sosialdepartementet, 2017). Et virkemiddel er å øke antall tiltaksplasser til unge. Samtidig viser forskning at effekter av arbeidsmarkedstiltak på unges overgang til jobb er begrenset, dels også fraværende, særlig for personer med nedsatt arbeidsevne og personer som mottar arbeidsavklaringspenger (Riksrevisjonen, 2017-2018).
Unge med lavt utdanningsnivå har ofte en tyngre vei inn i arbeidsmarkedet (Fedoryshyn, 2018; OECD, 2018). Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser også at andelen unge med lav utdanning i arbeid eller skole har gått ned fra 74 prosent til 64 prosent i løpet av de siste ti årene (Fedoryshyn, 2018). Samtidig har andelen unge på helserelaterte ytelser økt, mens andelen registrerte ledige og unge på arbeidsmarkedstiltak har vært forholdsvis stabil. Det er behov for økt kunnskap om hva som er virksomme tiltak for å motvirke at unge blir ekskludert fra arbeidsmarkedet.
I artikkelen retter vi søkelyset på arbeidsmarkedstiltak ved å analysere oppfølgingssamtaler mellom Nav-veiledere og unge voksne med nedsatt arbeidsevne. Forskningsspørsmålet som besvares i artikkelen er: Hvordan samtaler Nav-veiledere og unge med nedsatt arbeidsevne om arbeidsmarkedstiltak som treningsarena for å komme i ordinær jobb? Studien gir innblikk i hvordan oppfølging av unge tiltaksdeltakere kan arte seg i ansikt-til-ansikt-samhandling ved Nav-kontor. Målet er å utvikle kunnskap om hvordan oppfølgingssamtaler kan bidra til at unge opplever tiltaksdeltakelse som meningsfullt og hensiktsmessig med tanke på arbeid.
Unge i arbeidsmarkedet - hva sier forskning?
Unge arbeidstakere er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet. De har oftere midlertidige stillinger og lavere ansiennitet enn eldre arbeidstakere, noe som gjør dem ekstra utsatt ved nedbemanninger (Hyggen, 2013). Unge konkurrer med arbeidssøkere som ofte har bedre formelle kvalifikasjoner og mer arbeidserfaring når de søker jobb. Selv om unge i Norge klarer seg godt på arbeidsmarkedet sammenlignet med andre land (OECD, 2018), er det en betydelig andel som opplever vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig unge med psykiske helseutfordringer (Collishaw, 2015). Hagquist (2015) viser til at helsemessige utfordringer begrenser unges muligheter til ordinær arbeidslivsdeltakelse, hvor konsekvensen er økt andel unge med uførestønad. Videre opplever mange det skamfullt å være uten arbeid og føler skyld til tross for at situasjonen skyldes forhold utenfor deres kontroll.
Unge som opplever utfordringer på flere livsområder samtidig, har økt risiko for å stå utenfor arbeidslivet. Det kan være utfordringer knyttet til helse, økonomi og bolig, ofte i kombinasjon med lavt utdanningsnivå (Hyggen, 2013). Dersom man også mangler yrkesrettede kvalifikasjoner og ferdigheter, har nedsatt selvtillit og svakt nettverk, kan det være ekstra utfordrende å få innpass i arbeidsmarkedet. Videre viser forskning at arbeidsledighet i ung alder gir økt risiko for et voksenliv med ustabil arbeidsmarkedstilknytning og sosial eksklusjon (Nilsen & Reiso, 2014; Bäckman & Nilsson, 2016). Unge arbeidslediges framtidsutsikter på arbeidsmarkedet vil samtidig avhenge av arbeidsmarkedssituasjon, den enkeltes formelle kvalifikasjoner og evne til håndtere arbeidsledighet (Hammer, 2006).
Arbeidsmarkedstiltak synes å ha varierende effekt på arbeidslivsinkludering. Flere studier viser at de mest virksomme tiltakene er de som ligner ordinære arbeidssituasjoner (Frøyland, Maximova-Mentzoni & Fossestøl, 2016; Hardoy, Røed, von Simson & Zhang, 2017). Lønnstilskudd (hvor arbeidsgiver mottar lønnssubsidiering en avgrenset periode) er et av tiltakene med størst positiv effekt (von Simson, 2012). Unge og lavt utdannede kan ha positivt utbytte av å delta i opplæringstiltak (von Simson, 2012, 2016; Zhang, 2016). Samtidig viser forskning at arbeidstrening også kan ha negativ effekt på senere sysselsetting (von Simson, 2012; 2016; Zhang, 2016, Hyggen, 2017). En mulig forklaring er at arbeidsgivere diskriminerer jobbsøkere som har deltatt i arbeidstreningstiltak og foretrekker søkere uten denne type tiltak på sin CV (Hyggen, 2017). Studier av hvordan unge selv vurderer nytten av tiltaksdeltakelse, viser at de sosiale gevinstene blir særlig vektlagt (Harsløf, 2005; Anvik & Waldahl, 2017). Egdell og McQuaid (2016) fant at unge kan oppleve aktiveringstiltak som mer meningsfulle dersom tiltakene også retter seg mot å styrke og utvikle deres personlige ressurser. Harsløf (2005) stiller likevel spørsmål ved hvorvidt unge i tiltak internaliserer en aktiveringspraksis som ikke nødvendigvis fører dem nærmere en jobb.
Arbeidstrening er det mest brukte tiltaket for unge, etterfulgt av tiltak som lønnstilskudd og ulike typer opplæringstiltak (Hyggen, 2017). Hovedformålet med arbeidsavklaring (4-12 uker) og arbeidstrening (et år med mulighet for seks måneders forlengelse) er å øke sannsynligheten for å komme i ordinært arbeid (Tiltaksforskriften, 2015). I praksis blir avklaringstiltak også benyttet som et ledd i å avklare søknad om uførestønad (Fossestøl, Børing & Skarpaas, 2012). Både avklaring og arbeidstrening skal tilpasses individuelt, og deltakeren har rett på oppfølging fra Nav og tiltaksarrangør underveis i tiltaket (Tiltaksforskriften, 2015).
Fossestøl et al. (2016) fant at Nav -veiledere mangler tilstrekkelig kunnskap om arbeidsmarkedstiltakene og at deltakerne ikke blir tilstrekkelig avklart før tiltak. I tillegg opplever Nav-veiledere manglende formelle retningslinjer for kvalitet i oppfølgingsarbeidet og mangel på relevante tiltaksplasser for unge, noe som utgjør en betydelig utfordring for unges inkludering i ordinært arbeidsliv (Strand, Bråthen & Grønningsæter, 2015).
Teoretisk innramming
Selv om studien har en induktiv analytisk tilnærming, aktualiserer funnene teorier om læring ettersom oppfølging og tiltak kan forstås som ikke-formelle læringssituasjoner. Læring er fundamentalt for mennesket, og vi lærer uavhengig av om vi har intensjon om å lære eller ikke, eller om det vi lærer er riktig eller galt (Hill, 2002). Læring er et komplekst fenomen med både kognitive, emosjonelle, relasjonelle og sosiale dimensjoner (Illeris, 2014) som innebærer at kunnskap og forståelse også utvikles i sosiale interaksjoner (Woolfolk, 2014). Videre utgjør selvbestemmelse og erfaringer viktige ressurser i læringsprosessen (Knowles, Holton & Swanson, 2005). De unge i vår studie er formelt sett voksne, men befinner seg samtidig i en livssituasjon hvor de står i en avhengighetsrelasjon til Nav. Likevel har alle som mottar tjenester fra Nav en lovfestet rett til brukermedvirkning (Nav -loven, 2006, § 15). Opplevelse av reell medvirkning er viktig for læringsmotivasjon (Deci & Ryan, 2000), ettersom vi sjelden vil være motivert for å lære noe vi ikke interesserer oss for eller som ikke oppleves meningsfullt (Illeris, 2014). Læring under slike betingelser blir ofte ineffektiv og vanskelig å overføre til andre læringskontekster. Læringssituasjonen bør derfor bli utformet med respekt for den voksnes selvbestemmelse, erfaringer og rett til å ta ansvar for egen læring (Illeris, 2014). Vi
