Utvalget har utredet om det er grunnlag for en eventuell statlig dekning av ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader, la i august 2016 fram NOU 2016:12 Ideell opprydding Statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. De historiske kostnadene knytter seg i mange tilfeller til personer som ikke lenger jobber i den ideelle virksomheten.
For å likestille de ideelle virksomhetene med andre aktører de er i konkurranse med, bør det gjøres noe med pensjonsryggsekken virksomhetene har. Utvalget mener at staten bør dekke historiske pensjonskostnader for drøyt 100 ideelle virksomheter med i underkant av 16.000 ansatte og pensjonister. Bakgrunnen for forslaget er at kostnadene oppsto mens den ideelle aktøren leverte tjenester til det offentlige, og at den offentlige oppdragsgiveren ofte stilte krav om offentlig tjenestepensjon. Det anslås at de historiske kostnadene vil ha en samlet kostnadsramme på 1,7 milliarder kroner.
Bakgrunn Mange ideelle virksomheter har historisk hatt et tett forhold til det offentlige. Virksomhetene har langt på vei vært en integrert del av de offentlige helse- og sosialtjenestene og en viktig del av velferdsstaten. De ideelle virksomhetene har vært viktige bidragsytere innenfor sektorer som blant annet barnevern, rus, sykehus, barnevern, eldreomsorg og psykiatri.
Samarbeidet mellom det offentlige og de ideelle virksomhetene har, dels fordi det offentlige krevde det, ført til at en stor andel av virksomhetene har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Mange av virksomhetene har for eksempel historisk hatt driftsavtaler med det offentlige der det ble stilt krav om at de ansatte skulle ha like lønns- og arbeidsvilkår, herunder pensjonsordninger, som ansatte i tilsvarende offentlige virksomheter.
Fra midten av 1990-tallet og utover 2000-tallet ble organiseringen av helse- og sosialtjenestene endret. For de ideelle virksomhetene var resultatet at samarbeidet med det offentlige gikk fra å være et velferdssamarbeid, der virksomhetene hadde trygghet for at de fikk dekket sine løpende utgifter, også til tjenestepensjon, til større grad av markedsorientering og konkurranse med flere private aktører.
Offentlige tjenestepensjonsordninger er ofte dyrere enn andre tjenestepensjonsordninger som de nye konkurrentene til de ideelle virksomhetene har. Dette skyldes særlig at de som har hatt offentlig tjenestepensjon i mange år kan ha betydelige såkalte historiske pensjonskostnader. Dette er kostnader som knytter seg til tidligere pensjonsopptjening, men som påløper etter at pensjonsrettighetene er opptjent. Det er i hovedsak to grunner til at virksomhetene kan ha store historiske pensjonskostnader.
For det første skal tidligere opptjente rettigheter reguleres i takt med individuell lønnsvekst, og oppsatte rettigheter for personer som har sluttet før pensjonsalder skal reguleres i takt med lønnsveksten i samfunnet, det vil si i takt med veksten i grunnbeløpet i folketrygden (G). Pensjoner under utbetaling reguleres med veksten i G, fratrukket 0,75 prosent.
Arbeidsgiver må betales premie for denne reguleringen, såkalt reguleringspremie. Ideelle virksomheter som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning må følgelig betale årlige premier både for regulering av opptjente rettigheter som ikke har kommet til utbetaling og regulering av pensjoner som er under utbetaling. Herunder må de betale for ansatte som tidligere arbeidet i den aktuelle virksomheten, men som ikke er ansatt i dag. Det må også betales reguleringspremie selv om pensjonsordningen er avviklet og virksomheten i dag har en annen type pensjonsordning. Dersom virksomheten fremdeles har offentlig tjenestepensjon må det også betales reguleringspremie for økte rettigheter som følge av lønnsøkning for personer som er ansatt i dag. Reguleringspremien beregnes og utjevnes i et premieutjevningsfellesskap.
Den andre grunnen til at offentlige tjenestepensjonsordninger skiller seg fra andre ordninger er at størrelsen på pensjonene som skal utbetales først blir endelig kjent når de skal utbetales. Endelig pensjon kan da være både større eller mindre enn det er betalt premie for. Dersom det er betalt for lite premie sammenliknet med det som må avsettes ved pensjonsuttak, må arbeidsgiver betale engangspremier for å dekke det som mangler. Slik premie omtales gjerne som premie for ikke forsikringsbare ytelser. Også premien for ikke forsikringsbare ytelser beregnes og utjevnes i et premieutjevningsfellesskap.
Har de ideelle virksomhetene krav på å få dekket historiske pensjonskostnader? Siden de historiske pensjonskostnadene oppstår på grunn av pensjonsopptjening som fant sted mens de ideelle virksomhetene utførte tjenester for det offentlige, kan det diskuteres om det offentlige er forpliktet til å dekke kostnadene.
Utvalget mener at det ikke er mulig å fastslå på generelt grunnlag om staten er rettslig forpliktet til dekke de historiske kostnadene, men at dette eventuelt må avklares gjennom en konkret gjennomgang og tolkning av den enkelte skriftlige og muntlige avtale mellom virksomhetene og det offentlige. I stedet er det vurdert om staten bør dekke kostnadene, uavhengig av om den faktisk har en rettslig forpliktelse eller ikke.
Utvalget har landet på at det bør etableres en kompensasjonsordning for dekning av historiske pensjonskostnader, og grunngir dette med det historiske samarbeidet mellom det offentlige og de ideelle virksomhetene, og at dette samarbeidet nå er erstattet av en ny relasjon, der tjenesteleveransen i stor grad er basert på konkurranse.
Anbefalt løsning Det er vurdert ulike løsninger med hensyn til hvilke kostnader virksomhetene skal kunne få dekket. Utvalget anbefaler at det kun er utgifter som oppstår etter en bestemt dato som skal kunne dekkes. Et par mulige datoer er 01.01.2009, som var det siste året det ble inngått en avtale mellom det offentlige og en ideell virksomhet der det var krav om offentlig tjenestepensjon, eller datoen kompensasjonsordningen eventuelt trer i kraft.
Videre er det vurdert ulike alternativer for den praktiske innretningen av kompensasjonsordningen. Utvalget anbefaler at kostnadene dekkes ved at opptjente pensjonsrettigheter som skal inngå i kompensasjonsordningen overføres til Statens pensjonskasse (SPK), slik at SPK overtar ansvaret for utbetaling av pensjonene. SPK vil da overta ansvaret for kostnader som oppstår etter overføringen. De avsatte pensjonsmidlene knyttet til de opptjente rettighetene som overføres til SPK, skal overføres til staten. Det er uklart hvordan denne overføringen skal foregå i praksis, herunder om disse midlene skal øremerkes til pensjonsutbetalinger eller annet.
Ideelle virksomheter som fremdeles har offentlig tjenestepensjon og som inngår i kompensasjonsordningen, vil fortsette pensjonsopptjeningen av nye pensjonsrettigheter etter etableringen av kompensasjonsordningen i det samme pensjonsforetaket som tidligere. De ansatte blir med andre ord ikke innmeldt i SPK, men vil stå registrert med en tidligere opptjent pensjonsrettighet der.
Hvor mye vil det koste staten? Utvalget anslår at kompensasjonsordningen vil måtte dekke framtidige pensjonskostnader på totalt 1,7 milliarder kroner. Ordningen bør etter utvalgets syn omfatte 92 ideelle virksomheter med totalt 15.800 nåværende og tidligere ansatte.
Beløpet på 1,7 milliarder er en sum for alle framtidige år det vil påløpe kostnader. Det er anslått at utgiftene knyttet til historiske pensjonskostnader vil være på om lag 60 millioner i 2016 dersom dagens finansieringsmodell videreføres. De årlige utgiftene er deretter anslått å vokse til 150 millioner i 2030, for deretter å reduseres gradvis frem mot 2100.
Dersom løsningen med å la SPK overta ansvaret for utbetaling av opptjente pensjoner velges, vil periodiseringen av kostnadene bli annerledes. I SPK settes det ikke av pensjonsmidler etter hvert som pensjonsrettigheter opptjenes, slik andre pensjonsforetak må gjøre, men pensjonsutgiftene dekkes når pensjonsutbetalingen finner sted. Dermed vil utgiftene komme senere med en slik løsning.
Oppfølging av utvalgets forslag Det er uklart hvordan regjeringen vil følge opp forslagene i NOU-en. Utredningen er foreløpig ikke sendt på høring.
Fakta
NOU 2016:12 Ideell opprydding Statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader
